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        冯俏彬:将提高专项债的效能问题作为2023年积极财政政策的重要考量

        杜涛2023-01-09 10:16

        经济观察网 记者 杜涛 2023年1月7日下午,在中关村华夏新供给经济学研究院、中国新供给经济学50人论坛主办的2022年第四季度宏观形势分析会上,华夏新供给经济学研究院学术委员会委员冯俏彬表示,在关注专项债加力的同时,还应该关注提效的问题,将提高专项债的效能问题作为2023年积极财政政策的重要考量。

        1月初,财政部部长刘昆在接受媒体采访时表示,加力,就是要适度加大财政政策扩张力度。一是在财政支出强度上加力。统筹财政收入、财政赤字、贴息等政策工具,适度扩大财政支出规模。二是在专项债投资拉动上加力。合理安排地方政府专项债券规模,适当扩大投向领域和用作资本金范围,持续形成投资拉动力。三是在推动财力下沉上加力。持续增加中央对地方转移支付,向困难地区和欠发达地区倾斜,兜牢兜实基层“三保”底线。

        2022年新增专项规模是在3.65万亿左右,冯俏彬预计,2023年估计不会小于2022年的规模。

        冯俏彬认为,从2022年专项债的使用情况来看,一方面起到了一定的作用,保投资、稳增长、护经济大盘,使固定资产投资保持了一定的增速。另外,从专项债本身来看,发行进度加快,期限变长,利率降低,总体的投资使用方向也是合理的,对稳投资、稳增长,护经济大盘方面起到了重要的作用。

        冯俏彬提出,另外一方面来看,专项债使用上确实也存在很多问题。

        第一,最大的问题是好项目少,且项目前期准备不够充分,部分专项债用于一些基础性、公益性项目,未来没有收益或收益很少不能覆盖本息,为未来留下隐患。有些项目的前期准备工作不够充分,后期不断调整。去年底很多地方在做调整,而且调整的比例不小,这反映出在项目侧是有很大问题的。

        第二,我们希望起到专项债务起到稳投资、稳增长的作用,但是实际过程中,整体来看,专项债的发行速度快于拨付速度,拨付速度快于实际支出进度,转化为实物工作量也需要加快使用进度。而党中央、国务院不断强调要加快专项债转化为实物工作量的进度。

        第三,一些地方反映资本金到位难,配套资金不足。去年的3.65万亿元新增地方政府专项债中用于资本金的大概只有2400亿元。

        第四,地方政府的还本付息和还债高峰的问题,地方政府的还本付息压力山大,一定程度上加大了地方政府完成“三保”的压力。

        冯俏彬还表示,2023年积极财政政策要加力增效,专项债不仅要加力,更加要提效,主要是五个方面:一是专项债使用要坚守 “初心”。专项债之所以叫专项债,是为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。如果专项债务中相当一部分用于基础性、公益性这种社会效应比较高,经济效应比较低的项目,从根子上说这种项目就不适合专项债。所以,需要反复强调专项债,不适用基础性、公益性项目的建设开发,要考虑就要用别的资金来对应。

        二是即使是那些未来能够覆盖本息的一些支出专项债也要加快使用进度,尽早形成实物工作量。这实际上是项目的准备和设计的问题,目前实际工作中,在专项债的问题上,“钱等项目”是很明显的,专项债的问题固然有专项债的问题,但是更大的问题是在项目侧。

        三是要解决好专项债项目的资本金问题。现在地方政府资金来源比较少,可用于资本金的来源和数量都不足,怎么样开发出一些新的资本金来源?可以从几个方式可以考虑,首先是要将25%的专项债资金可用于资本金的政策用足用好,如果使用范围实在不能扩大,就要考虑提前上一些能符合条件的项目;其次是加快下达政策性开发性金融额度,为项目资本金搭桥;再次是考虑增加预算内投资,放大项目资金来源;最后是增发地方政府一般债,转用于项目资本金。

        四是深化投融资体制改革。近年来,我们在债务研究中发现,很多问题从不同角度均指向投融资体制改革。所谓投融资,一方面是融资,还有一方面是投资。财政主要管融资,当然其中的市场机制也很重要,专项债就是一种财政融资。但是更核心的另一面是投资,即项目问题。目前专项债使用中比较明显的问题是项目和资金的不够匹配(城投债部分也存在这个问题),需要还本付息的专项债越来越多用于没有多少经济收益的公益性项目。未来要通盘考虑各类资金和各类项目的搭配关系,以多样化的资金来源匹配多样化的项目要求,对于那些关系国家经济中长期发展需要,基础性、公益性比较强的项目,主要通过财政预算内投资、发行国债的方式匹配资金。对于地方政府责权范围内的公益与社会事业建设,要考虑以一般债进行支持。专项债还是要坚定不移地选择收益能自求平衡的项目。

        五是当务之急建立专项债和一般公共预算之间的“防火墙”。我们在地方调研中已经大量发现这样的问题,如果明年经济还在恢复期,房地产市场现在也还在恢复期,土地出让收入继续下行,地方政府的债务风险若是比较明显暴露的情况下,两者(专项债和一般公共预算)之间没有一个防火墙的话,将专项债用于还债或者其他基本支出方面就可能就成为一个比较普遍的现象,进而影响“三保”、影响基本的社会管理和公共服务提供,带来经济社会的不稳定因素,要坚决防止这类情况发生。 

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        财税与环保新闻部主任
        长期关注宏观经济,财政、货币政策领域。主要关注财税、金融、审计、环保、PPP、大工业等相关方向。
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